浅谈美国加密数字货币的法规和方法

迄今为止，美国的政策制定者和监管机构未能制定出管理私人数字货币的总体框架。 这是一个相对较新的领域，不适合进行全面的监管应对。 可以肯定的是，新私人货币的数字性质将带来政策制定者必须应对的挑战。 然而在我看来，我们花了太多时间讨论数字货币的新颖性，而忘记了私人货币并不是什么新鲜事。 所以我今天演讲的主题最好用一句名言来概括：“历史不会重演，但总会惊人地相似”。

过去还没有结束，甚至还没有过去

那么，让我们回顾一下民间发行货币的历史。

我们从 1837 年的密歇根州开始，当时州议会通过了美国第一部“自由”银行法。 一家自由银行开始营业后，它可以发行可以兑换实物黄金或白银的纸币（即私人货币）。 这些纸质票据是由发行它们的银行的信用以及债券和房地产抵押等资产支持的可转让债务。

该法令允许银行组织者通过向当地金融监管机构提交申请来设立银行，而不需要州银行监管机构的批准（当时美国没有联邦银行监管机构。事实上，“自由银行”时代经常开始在美国国会未能在 1836 年特许权到期之前重组第二银行。）结果不出所料，是一片混乱。 国家银行业监管机构不确定究竟有多少家银行已经成立。 密歇根州的一些银行成立的目的是发行纸币，但从未打算赎回纸币。 到 1839 年，几乎整个系统都崩溃了。

在关闭密歇根银行后，金融监管机构陷入混乱。

其中一些免费银行被称为“野猫”银行。 他们在偏远地区设立办公室，那里只有野猫出没，而且极难交流信息。

然而，自由银行的命运并非一帆风顺。 纽约自由银行显然做得很好。 但密歇根州和其他一些州的经验表明，与当时监管不力的私人货币发行人打交道存在风险。 那个时代的纸币总是打折转让，各州对支持纸币的资产的估价要求各不相同，银行投机：修建旅馆、公路、铁路、运河。 他们也从事银行业务。

到 1860 年代，国会厌倦了自由银行体系。 1863 年，俄亥俄州参议员约翰谢尔曼在美国参议院发表讲话时谴责：

“在这个国家，我们有各种由聪明人设计的银行系统，所有这些银行都有权发行纸币。有这么多银行……单一的国家货币不可能，因为它的价值经常受到影响由其发行人。没有共同的监管机构；它们依赖于不同的系统。对这些银行没有审查或控制。它们之间缺乏和谐与协调”。

《国家银行法》授权设立可以发行国家银行票据的国家银行。 这是推动私人货币统一的努力，是在内战阵痛中对战时政府的迫切需要。 与不可靠的银行票据不同，国家银行票据通常由联邦政府债券和其他货币存款支持，例如美国政府发行的“美元”，在每种情况下均由美国财政部持有，并且它们不同于其他形式的货币平等流通。 国家银行法还促进了美国银行业与商业的分离，这可能消除了一些更具投机性的银行活动。

联邦政府的干预和更严格的监管意味着国家银行及其纸币比以前不可靠的纸币更安全、更具可替代性，美国转向国家银行纸币，加上新的一对国家银行纸币不利的税收待遇意味着不安全纸币的消亡。 十七年后，美联储体系的建立，中央银行货币的出现，以及银行吸收存款的推动，都意味着美国私人货币将在几十年内彻底消亡。

三岁见老

以上只是对美国货币银行业历史的简要介绍。 今天的数字货币与“野猫银行”时代发行的纸币之间可以看出许多相似之处。 例如比特币有统一的发行机构吗，数字货币是在没有完善的监管体系的情况下发展起来的。 发行主体和类型众多，特点各不相同。 据一位消息人士称比特币有统一的发行机构吗，有近 3,000 多种数字货币，但我怀疑没有人真正知道确切的数字。

我们可以看到，数字货币其实并没有被设计成资产背书，比特币就是最明显的例子，还有其他波动性很大的数字货币背书的数字货币，甚至还有以唐纳德特朗普为蓝本的数字货币，弗拉基米尔普京和坎耶韦斯特。

当然，现在的时代与之前“野猫银行”时代的类比并不完美。 历史是相似的； 但历史不会重演。

与一个多世纪前银行不安全的时代形成鲜明对比的是，各个联邦监管机构都表示愿意使用现有的监管工具来监管数字货币。 然而，政策制定者和监管者仍在关注数字货币的发展，我们还没有完全制定出连贯的政策回应。 然而，无论我们喜欢与否，我们都开始面临至少两个与政策制定者在不安全时代末期所应对的问题类似的问题：

正如我所建议的，现行美国法律并未直接回答这些问题。 数字货币可以分为不同的类别：商品、证券或其他工具。 数字货币如何分类，部分取决于数字货币的功能用途，部分取决于有权对其进行监管的各种立法者和监管者。

金融犯罪执法网络（FinCEN）是美国负责执行美国反洗钱法的主要机构，是美国最早发布数字货币指南的机构之一。 金融犯罪执法网络在 2013 年澄清，如果数字货币替代了真实货币或具有与真实货币相同的价值，则数字货币的发送者和交易者是金融犯罪执法网络规定下的货币服务机构。 因此，FinCEN 要求任何从事数字货币转移或兑换业务的机构建立反洗钱计划，包括记录保存、报告以及客户身份和验证要求。 FinCEN 早期进入该领域的目的是防止数字货币像其他支付形式一样被用于犯罪活动。

2017 年，监管证券行业的美国证券交易委员会 (SEC) 主席杰伊·克莱顿 (Jay Clayton) 发布了有关数字货币和首次代币发行 (ICO) 的声明。 他认为，“根据美国法律，具有基于初创企业或其他人的管理获得潜在利益特征的代币和服务，符合美国法律对证券的定义。” 2018 年，SEC 发布指南，明确以数字资产证券形式开展数字货币业务的交易所、投资机构、投资顾问和交易商将受到证券法的约束。 该指南明确指出，作为证券的数字货币将受美国证券法的约束，但我们的界限可能并不总是很明确。

有许多产品模糊了货币和证券之间的界限，这并不新鲜。 拿一张存款单。 1982 年，美国最高法院根据美国某些反欺诈法分析了存款证是否属于证券。 法院得出否定的结论。 在这样做时，法院认识到银行发行的存单（纸币）与其他长期债务之间最重要的区别是银行系统的整体监管。 在“不安全”银行业时代过去一个多世纪后，法院的结论是明智的：立法机构不能倾向于将银行系统中的货币视为其他东西，因为没有必要这样做。

至少目前来看，数字货币的发展似乎并没有那么强劲。 由于没有专为数字货币设计的监管框架，美国监管机构在应对数字货币滥用的同时，仍未主动应对风险。 例如，监管期货和衍生品合约的美国商品期货交易委员会 (CFTC) 利用其对商品欺诈性购买或销售的执法权力来阻止所谓的数字货币计划。 该计划的组织者声称，有关数字货币 My BigCoin 以黄金为后盾，交易活跃，但 CFTC 得出结论认为上述说法是虚假的，向客户支付的款项来自其他欺诈计划组织者挪用了大约 600 万美元在客户资产中。

My Big Coin 似乎是一种现代不安全 (Wildcat) 货币，但该计划被发现只是因为 CFTC 可以将其作为一种商品进行监管。 我们很幸运，今天，CFTC 拥有市场授权的权力，可以以以前不安全的时代无法实现的方式打击美国商品市场的欺诈行为。

同时，银行作为我国联邦监管机构监管的资金持有和转移的重点机构，基本没有参与数字货币的持有、转移和发行。 美国联邦银行业监管机构并未明确表示允许银行参与这些活动。 货币监理署 (OCC) 试图创建一个特殊用途许可证，即所谓的“金融科技许可证”——大概是为了将其中一些活动纳入 OCC 的职权范围，但它在签署这些许可证时陷入了困境美国各州的特殊用途许可证。 在诉讼中，各州希望根据当地法律授权这些活动。

另外，有权对某些消费者账户和支付产品制定规则的美国消费者金融保护局（CFPB）决定进一步分析数字货币，并在最近修改其监管范围E条例后将数字货币排除在外。 .

目前，美国各州已经开始制定针对数字货币业务的法律法规。 例如，纽约和怀俄明州出台了数字货币政策。 然而，各州层面的协调很少，这说明各州对数字货币的做法不一致，可能导致风险，并可能在许可标准上出现“恶性竞争”，这可能让人联想到不同的 Safe（野猫）时代。 各国在制定合理规则方面将面临的挑战只会在数字货币方面被放大，因为数字货币往往是无国界的。

如果您像我一样担心，您是否担心我们会推迟有效的解决方案，直到旧的解决方案无法解决出现的新问题？ 如果数字货币达到临界点，您是否担心我们的反应会有多有效？ 美联储理事会监管部门负责人夸尔斯最近在欧洲银行业联合会的一次演讲中强调了后一个问题。 他指出，稳定币目前不会对金​​融稳定构成风险，但它们具有规模化的潜力，并可能在未来从金融稳定的角度带来监管挑战。

但知道美国监管机构已经在解决对欺诈和其他形式的不当行为的担忧，并承认 Quarles 对金融稳定的担忧，我们是否有必要开始确定需要更积极监管的重点领域？ ？

巴塞尔银行监管委员会 (BCBS) 主席兼西班牙央行行长 Pablo Hernández de Cos 上个月表示，数字货币“无法可靠地发挥货币作为交换媒介或价值储存手段的标准功能”不安全。” 这听起来像个问题。

我们之前处理过类似的问题。 根据《国家银行法》，美国选择改革其货币体系，对国家银行（即可能发行稳定的私人货币（又名国家纸币）的机构）采用新的监管制度，并为这些发行人制定要求以提高政府的安全性发行债券以支持其货币。 这些措施有助于确保私人货币发行者及其货币的稳定性，但还有其他容易被忽视的好处：我们抑制了一种我们不希望它们增长的产品——无担保纸币（即税收）； 该系统中的某些主要参与者，特别是托管银行和信托公司，已经是受监管的机构； 纸币具有一定程度的透明度，持有者有权获得付款； ，联邦法律法规无处不在。

为了响应其他广泛使用的金融产品的发展，我们还为这些产品制定了全面的监管计划，包括最近监管掉期交易的工作。 如果数字货币达到临界质量，我们不妨从这些努力中吸取教训，并考虑用于监管具有系统重要性的活动的工具是否适合此类目的。 多德-弗兰克法案对具有系统重要性的金融机构的指定程序在这里可能具有指导意义，无论它是否直接适用于数字货币。 在此过程中，金融稳定监督委员会（FSOC）有权指定加强对某些金融机构的监管，金融市场活动是否具有系统重要性。 虽然《多德-弗兰克法案》的权限在某些方面受到限制，仅适用于某些具有系统重要性的活动，并且指定过程需要监管机构和相关行政程序之间的协调，但其他方面的程序是灵活的，因为它允许进行基于监管的方法，以及对某些机构的审慎方法。 我并不是说任何数字货币目前都足够成熟，可以在 FSB 的认可过程中予以考虑； 只是可能需要一个类似的灵活计划，涉及多个监管机构之间的协调和协调。

前方的路

总结过去的经验教训，在决定未来是否采取更广泛的监管计划时，我们应该首先考虑以下问题：

这不是一件容易的事。 有些人可能会看到上面的问题并想要一个更快、开箱即用的解决方案。 我现在能听到他们的声音：“为什么不在银行系统更强大的监管结构的帮助下，将这项活动放在银行系统中呢？” 我认为我们应该考虑这一点，但银行监管可能不适合这个目的。 历史会重演，但又不会重演。 这是我最后一次使用那句话。 因此，我们在考虑未来银行将或应该向何处发展时，还应该考虑一些更基本的问题： 1. 最实际的做法是什么？ 2. 什么方法能让我们在功能监管和基于风险的监管之间取得适当的平衡？ 3. 哪种方法对技术变革最中立？ 4. 看清问题的最佳方式是什么（认识到每个模型都有其缺点）？ (v) 什么方法将持续存在并经历下一个创新周期？

我之前提到过美国证券交易委员会。 美国证券交易委员会使用最高法院近 90 年前建立的测试来分析数字货币，这确实有些令人难以置信。 但 SEC 所做的事情本身仍然非常重要，值得付出努力。

我无法回答未来 90 年的数字货币监管会是什么样子，这可能有点令人惊讶。 但我希望有机会与你们中的一些人探讨这个问题。 谢谢你们。

译者：刘斌 来源：BIS 原文：Michael Held

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